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以“四个全面”引领行政文化建设
——访中国行政体制改革研究会行政文化委员会会长周文彰
来源:中国共产党员网 作者:编辑人员 发布时间:2016-01-08 <阅读次数:0
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当前,行政文化越来越引起人们的关注,文化引领成为当前行政管理的时代主题。刚刚闭幕的十八届五中全会把“四个全面”确立为“十三五”时期我国发展的指导思想,提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。这就迫切要求行政文化建设把“四个全面”的战略思想和创新思路融入到政府行政观念中,体现在政府行政制度中,指导政府行政行为。为了更好的理解行政文化在政府行政中的作用,推进“四个全面”战略布局,我们专访了国家行政学院原副院长、中国行政体制改革研究会行政文化委员会会长周文彰。

行政文化一直起着导向性作用,为行政工作、行政活动、行政行为提供了一个方向。同时,对行政力量往哪里使,重点放在何处,行政态度应当是什么样等等这些内容也起着导向作用。第二,有激励作用,是推动行政机关和行政工作人员的强大精神动力。比如,一旦我们树立执政为民的行政理念,就会尽心为老百姓服务;若确立了追求最高的行政工作效率,会使我们奋发图强。第三是起到规范作用,一定的行政文化就是一定的行政组织和行政工作人员共同认同的一套行为规范。它能够将我们的工作拉入行政文化所要求的轨道内。

所以行政文化对行政工作有非常重要的作用。行政文化的概念形成得比较晚,直到上世纪八十年代,才进入我们国家。但是行政文化作为一种现象,不管我们是否意识到,是否承认,是否自觉建构,行政文化始终存在,并且始终对行政管理存在巨大影响。

十八届五中全会在我看来有两个重要的点与我们的话题相关。第一,“十三五”规划建议中,党中央提出了我们必须遵循的新的发展理念:创新、协调、绿色、开放、共享。这是我们党在发展问题上的一次思想革命,提出了“分享经济”“健康中国”,也提出了“安全发展”。第二,五中全会已经将“坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”纳入了我们“十三五”的指导思想。在行政管理中贯彻好这个指导思想,落实好“四个全面”的战略布局,最有效的办法就是用“四个全面”来引领行政文化建设。行政文化通常被理解为三个组成部分:一是行政观念文化,比如,行政道德、行政精神、行政追求、行政理念以及行政目标。二是行政制度文化,包括行政组织建构设置以及它们的职能,另外还包括行政纪律、行政制度等等所体现出来的文化。三是行政行为文化,包括行政决策、行政执行、行政监督等方面的文化。用“四个全面”引领行政文化建设,最直截了当的办法就是把“四个全面”转化为行政目标,例如,在组织层面把“四个全面”确立为各级政府的行政目标,在个人层面把“四个全面”确立为行政人员个人的行政目标,在工作层面把“四个全面”确立为具体工作的奋斗目标。实现“四个全面”战略布局的行政目标,关键是要落实于行政行为,追求行政效果,同时要以行政制度作保障。

中国特色的行政文化要紧紧扣住两个方面,一个是中国共产党领导,另一个是中国特色社会主义。从党的领导来考虑,党的宗旨是为人民服务;从中国特色社会主义角度看,最终目的是让人民幸福。所以,中国特色社会主义行政文化的核心就是为人民服务。自从毛泽东主席在延安发表著名的演讲,为张思德开追悼会起,“为人民服务”就成了我们党的宗旨。

怎么才能使行政文化的这一核心要素得到大家的认同呢?我认为,行政文化作为组织目标,一定要被个体成员所认同,作为行政文化核心的“为人民服务”必须获得每一个公务人员的认同。对公务员来说,为民是职业,不是境界;为民是责任,不是崇高。这正如医生的职业是救死扶伤,教师的职业是教书育人,司机的职业是安全行车一样,干部的职业就是为民服务,这其中包括为民造福,为民排忧解难,为民提供方便。我们要求每一位领导干部都具备崇高的精神可能难度较大,毕竟崇高、先锋、模范在任何年代都只有少数人。但是,要求每一位领导干部从事好为民的职业、尽到为民的责任,却一点也不过分。我之所以将“为民”从境界还原为职业,从崇高还原为责任,有两个目的:第一是让广大干部有起码的职业意识。目前在干部当中,亟待解决的问题是树立职业意识。第二个目的是让人民群众知道,在他们之外,有一支很专业的队伍专注于为他们服务。

虽然行政文化在全世界都具有共性,并且在功能方面、作用方面都有规律性和共通性,但在中国具有独特的个性,就是将“为人民服务”作为行政文化的核心。

行政文化存在的问题可以从三个方面来考虑。首先,有部分行政组织和行政人员缺乏行政追求和行政精神,也没有认识到自己的行政价值。行政道德方面的问题也明显存在,例如以权谋私等。其次,在行政制度文化方面,制度覆盖面不周全,有些方面存在制度空白;有些制度原则性太强,操作性不够;同时执行制度不严。另外,考虑到机构设置、职能交叉、相互扯皮,形成一种“都不管,都来管”的现象。第三是行政行为文化方面,无论在行政决策过程中,行政执行过程中还是行政监督过程中,这三个方面的行政行为都存在一些问题。比如,当今社会倡导的“民主用权”“阳光用权”就是针对暗箱操作、透明度不高的行政行为;反对形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风这“四风”,就是针对行政行为当中存在的行政作风问题。中央开展相关教育实践活动,就是为了纠正一些干部在行政观念文化、行政制度文化尤其是行政行为文化方面出现的偏差。这些教育活动针对性强,对行政文化的建设既是一次机遇,也是动力,更是一次创新。

我们可以运用十八届五中全会所提出的发展理念——创新、开放、共享。在行政文化方面,首先要做到创新,因为传统的行政文化是为适应计划经济体制而建设起来的。为了适应计划经济体制,我们制定了与之相适应的行政机构和一套并行的体制机制、行政行为方式。党的十八届三中全会提出在资源配置当中让市场起决定作用,虽然经过了很长时间的努力,使行政管理适应市场化改革的要求,但传统的体制、旧的行政文化依然存在很强的惰性和惯性,形成了思维定势和行为定势,在这种情况之下,创新成了当务之急。我们要按照五中全会的要求,把创新摆在行政管理的核心位置,让创新贯-穿一切行政管理工作,让创新在干部中蔚然成风。创新需要各方面的养料,比如思想养料和经验养料。我们需要立足本国,面向世界,去吸收人类迄今为止对我们建设行政文化有用的一切内容,包括古人的一些重要思想观念或是当代发达国家行政文化建设方面的一些理论、观点和具体做法。由于发达国家在经济社会发展方面先走了一步,遇到行政管理、公共治理方面的问题也比我国早,因此,在思考和解决问题的过程中,比我国先行一步,有不少值得我们学习借鉴的东西。同样,中国从先秦到如今,也形成了众多有价值的行政思想观念,值得我们发掘、消化、提炼并加以运用。习近平总书记十分重视中华优秀传统文化就是这个道理。我们要按照总书记的要求,在各级行政文化建设的过程中,将中国古代体现在行政管理中的优秀文化进行创造性转化和创新性发展,为今天行政文化建设所利用。

浙江和杭州是全国第一个实行“权力清单”的省和市,接着又推出了省、市两级的“责任清单”。浙江省、杭州市在经济下行压力大、国内外挑战严峻的情况下,依然保持良好的发展势头,与省市行政文化建设有着密不可分的关系。那么究竟“权力清单”和“责任清单”有什么关系呢?有一种观点是从权力和责任对等、有权力就有责任的角度来思考两者的关系,我担心这会引起从“权力清单”来推导“责任清单”。实际上,权力和责任有吻合的地方,也有不吻合的地方,比如审批权和监管责任存在三种情况。第一,谁审批谁监管,审批和监管是同一个主体。他们的权力和责任是相连的,比如环保部门一旦审批了企业开工,饭店开业,就需要跟踪监管企业的排污是否达到实际要求,饭店的卫生环境和食品质量是否达到审核条件。第二,只有审批,没有监管。这一现象很容易被我们忽视,但实际在政府中却大量存在。例如,民政部门对男女婚姻许可就属于只审批不监管。另外,发改部门准许项目立项,工商部门给企业颁发营业执照等等,都存在“有所管,有所不管”的现象。第三,不审批也监管。比如,我在街上看见一把刀,它很漂亮,我就将它买了下来。我买刀不需要审批,任何部门也不具备审批的权限。但我若要将它带上飞机,机场安检就会检查;将刀拿到大街上指着别人,警察就会监管。这就是“谁主管,谁监管”,而这些部门一定不具备审批权。大量的审批权限削减或下放之后,交还企业,交向社会,但政府监管的责任始终不会减少。相反的,取消审批权力,正是为了让他们腾出手,腾出精力放在监管上。市场秩序、社会治安、环境资源保护永远是政府的监管责任;政府对公民的财产没有支配权力,但却有保护的责任。因此,权力和责任对等只是从一定的角度来看的。

在这一轮的机构改革和政府职能转变中,希望杭州能在两个方面狠下工夫。第一个方面就是加快转变政府职能,因为我们传统的政府运作方式承担了本来不属于他职能范围内的责任。比如,审批过多,对微观经济干预过度。同时忽视了本来属于政府应该承担的责任。比如教育、卫生、文化和社会保障等公共服务,在覆盖面、均等化、质量和水平方面均存在一定问题。再比如,在市场监管中,存在市场壁垒,这不符合市场平等和自由流通的规则。在食品、药品的安全监管方面存在更多问题,现在重大的食品安全问题多数都是由媒体披露,而非由政府发现的。总的来说,转变政府职能就是该抓的抓好,不该管的放掉,解决错位、缺位和越位的问题。

第二个方面就是深入研究党的十八大以来关于体制改革的重要思路。比如在投资审批上,中央提出了三个标准:凡是属于企业经营自主权的政府不予审批;凡是市场能够调节的,都要开放给市场调节;交给社会和基层更方便有效的,交还社会和基层。目前,政府取消了很多束缚人的、影响“大众创业,万众创新”的资质论证,这是个大好事。提高政府效能有两层含义。第一是效率,比如办事效率。改革开放初期,深圳提出了“时间就是金钱,效率就是生命”的口号。拖延审批是影响机遇把握的重要因素,很多大好机会正是在慢吞吞的办事效率中丧失的。同样,办事效率也会影响社会治安、社会管理、公共服务等方面的建设。第二是效果。无论做什么工作,采取什么措施,进行怎样的改革,都要落实在效果上,效果是硬道理。比如,全面建成小康社会一定要在“全面”上见效果;简政放权,要关注各方面市场主体的活力是否得到释放,社会是否得到有效治理;宏观调控是否达到城乡协调、地区协调、人与生态的协调发展;建设法治政府是否杜绝了有法不依、以言代法、随心所欲的现象。行政体制改革和行政文化建设目的就是推动政府职能的转变和政府效能的提高,最终落实在经济社会发展上。